Réponse de la Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie à ses obligations en vertu de la Loi de mise en œuvre du Protocole de Kyoto - Juillet 2009

Annexe A : Analyse et évaluation de mesures particulières

1.1 Cadre réglementaire sur les émissions industrielles de gaz à effet de serre

Tableau 4 : Résumé de l’analyse du cadre réglementaire sur les émissions industrielles de gaz à effet de serre

Programme	Réductions des émissions prévues en Mt					Principaux déterminants des résultats	Efficacité prévisionnelle
	2008	2009	2010	2011	2012
Cadre réglementaire sur les émissions de GES	0	0,9	46,6	55,3	61,6	Recours à tout mécanisme de conformité traité comme une réduction d’émissions	Surestimation probable des réductions réelles

Les estimations indiquées dans le Plan sont calculées à partir du modèle intégré énergie-émissions-économie du Canada (MCE3) d’Environnement Canada, qui évalue la politique par rapport à un scénario de référence, produisant ainsi une estimation des répercussions graduelles des mesures réglementaires. Deux enjeux principaux ont mené à la conclusion que les réductions d’émissions attribuées à ce programme sont probablement surestimées. Tous deux sont liés à l’ensemble des options de conformité mises à la disposition des entreprises. Ces deux enjeux sont examinés en détail ci-après. D’abord, les estimations continuent de signaler les réductions d’émissions réglementaires plutôt que les réductions effectives qui figureront dans les inventaires de GES. Ensuite, dans la modélisation des compensations, les hypothèses sont telles que leur coût est probablement surestimé, ce qui entraîne des conséquences ambiguës touchant les réductions d’émissions pendant la période visée par le Protocole de Kyoto.

Dans ses réponses de 2007 et 2008, la TRNEE a déploré le manque de clarté quant au traitement des contributions au Fonds technologique et des crédits compensatoires pour l’adoption de mesures précoces. Les contributions au Fonds technologique et les crédits compensatoires pour l’adoption de mesures précoces constitueront probablement une portion importante des mesures prévues par les entreprises pour respecter les règlements en vertu du Cadre réglementaire sur les émissions atmosphériques. Compte tenu que les frais de conformité de 15 $ la tonne du Fonds technologique figureront sans doute parmi les options de conformité les moins coûteuses à la disposition des entreprises, on peut déduire que la totalité des 70 % d’exigences de conformité, dont on autorise la compensation par le Fonds technologique, seront totalement utilisées (70 % en 2010, 65 % en 2011, 60 % en 2012). Même s’il est impossible de prédire avec certitude l’option que les entreprises choisiront, une modélisation antérieure d’Environnement Canada prévoit l’utilisation maximale du Fonds technologique. La figure 7 montre les prévisions d’Environnement Canada quant au prix de la conformité de chaque année à partir de 2010, et ce prix est toujours supérieur au taux de 15 $ auquel des crédits de conformité pourront être achetés par des contributions au Fonds technologique. En pareil cas, à moins que les entreprises ne préfèrent un moyen plus coûteux de respecter la réglementation, on peut s’attendre à une maximisation des contributions au Fonds technologique.

Figure 7 : Coût marginal de la conformité pour les entreprises en vertu du Cadre réglementaire (Source : Environnement Canada) [30]

Si les entreprises assurent leur conformité principalement en utilisant le Fonds technologique, les émissions réelles ne diminueront pas autant que prévu dans le Plan. Par définition, les paiements versés au Fonds technologique visent à compenser des émissions qui se sont produites et qui seront comptées dans un inventaire d’émissions. Les contributions au Fonds technologique serviront à financer des réductions futures d’émissions. Toutefois, dans le cas présent, il n’existe aucune garantie que la quantité de réductions futures d’émissions équivaudra à la quantité d’émissions compensée par les contributions versées aujourd’hui, et cette façon de les comptabiliser entraînera des prévisions erronées des inventaires d’émissions réelles à venir. Dans ces rapports d’inventaire, les mesures ou les contributions au Fonds technologique antérieures ne compteront pas dans le calcul des émissions réelles. Les analyses antérieures d'Environnement Canada, comme le montre la figure 8, illustrent la façon dont les réductions d’émissions réglementaires relatives au Fonds technologique sont comprises pour la période 2008-2012 et comme réductions relatives aux investissements du Fonds en 2016-2020.

Le règlement autorise également des crédits compensatoires allant jusqu’à 15 Mt pour l’adoption de mesures précoces, définies comme des activités qui ont réduit les émissions entre 1990 et 2006. Même si ces activités peuvent jadis avoir entraîné des réductions d’émissions, elles ne représentent pas une réduction supplémentaire en période de transition pour se conformer aux exigences du Protocole de Kyoto. De même, elles ne seront pas prises en compte dans l’inventaire des émissions [31]. Si un crédit est accordé pour l’adoption de mesures précoces, les retombées de la politique sur les émissions réelles seront moindres que les indications du Plan.

Figure 8 : Estimation par Environnement Canada des réductions d’émissions industrielles de GES en vertu du Cadre réglementaire
(Source : Environnement Canada) [32]

Environ 40 Mt d’émissions réelles par année entre 2010 et 2012 seront compensées, d’un point de vue réglementaire, par l’utilisation du Fonds et par des crédits compensatoires pour l’adoption de mesures précoces. [33] Cela représente entre 70 et 80 % des activités de conformité entreprises en vertu du programme des grands émetteurs finaux. Ces émissions apparaîtront dans les inventaires d’émissions du Canada pour la période visée par le Protocole de Kyoto puisque cette mesure met en tableau les émissions réelles sans tenir compte des crédits réglementaires ou du Fonds technologique.

Les compensations présentent une autre source de surestimation probable des réductions. Elles représentent essentiellement l’externalisation de la conformité environnementale. Plutôt que de réduire les émissions de leurs propres installations, les entreprises peuvent payer une autre entreprise afin de réduire les émissions découlant de ses activités, si l’entreprise vendeuse peut le faire à moindre coût. Puisque les émissions des deux sources ont la même influence sur le changement climatique ou les inventaires d’émissions du Canada, les compensations ne posent pas de problème, du moment que les réductions sont réelles.

Toutefois, les compensations sont assujetties au souci d’additionnalité. Le gouvernement qui accorde un crédit compensatoire doit évaluer si les réductions d’émissions sont « des réductions réelles, supplémentaires, quantifiées, vérifiées et uniques des GES »[34]. La principale question à se poser a trait au niveau de référence permettant de juger de la complémentarité des compensations. Afin que celles-ci réduisent les émissions, les mesures prises doivent s’ajouter à ce qui aurait été effectué en l’absence du programme de compensation. Or, il est impossible de le savoir d’avance. En pratique, les règles énoncent qu’une compensation sera accordée pour des activités telles qu’une « réduction des labours sur les terres agricoles [ou] la production d’électricité à partir de l’énergie éolienne »[35]. Comme la TRNEE l’a fait remarquer à l’égard de nombreuses évaluations portant sur le programme, il est difficile ou impossible de veiller à allouer toutes les compensations pour des réductions supplémentaires d’émissions. Il est difficile de chiffrer exactement les préoccupations d’additionnalité touchant les compensations. Des auteurs tels que Jaccard et Rivers (2008) ont avancé que jusqu’à 80 % des compensations générées en vertu des lignes directrices du gouvernement fédéral ne représenteraient pas des réductions supplémentaires d’émissions.

Lors de la modélisation des effets du Cadre réglementaire, Environnement Canada a présumé que seules les compensations issues de la capture des gaz d’enfouissement et du méthane agricole seraient offertes aux entreprises. En réalité, la portée des compensations potentielles dépasse de beaucoup ces deux secteurs. Les nouveaux renseignements diffusés sur le plan de compensations laissent croire que « parmi les projets qui pourraient être admissibles à des crédits compensatoires, on compte ceux liés au captage et à l’élimination du méthane provenant des gaz d'enfouissement, au boisement et d’autres projets forestiers, à la gestion des terres agricoles et à l’énergie éolienne » [36]. En ajoutant au modèle le potentiel de compensation de chacun de ces secteurs, un nombre beaucoup plus important de compensations pour les émissions serait probablement offert à un prix donné. En d’autres mots, à 10 $ la tonne et en supposant qu’une mégatonne de compensations soit offerte pour la capture des gaz d’enfouissement et des gaz agricoles, la modélisation d’Environnement Canada traite cela comme l’offre totale du marché. Toutefois, si d’autres secteurs peuvent également participer, l’offre à 10 $ la tonne trouverait davantage de preneurs. Dans ce cas, les entreprises utiliseraient sans doute plus les compensations que les autres moyens pour se conformer à leurs obligations en vertu du Cadre réglementaire que le prévoit la modélisation d’Environnement Canada.

Il existe un lien entre les problèmes liés aux compensations et le Fonds technologique. Selon le Cadre réglementaire, les entreprises devront probablement choisir, du moins en partie, entre l’utilisation de compensations et le recours au Fonds technologique pour respecter la majorité des exigences de conformité. Comme il en a été question précédemment, puisque les contributions au Fonds technologique ne seront pas réinvesties pour générer des réductions d’émissions avant 2012, ces paiements n’ont aucun effet sur les émissions réelles pendant la période visée par le Protocole de Kyoto.

Même si cela dépasse la portée de la LMOPK, il est important de noter que nous ignorons le nombre de réductions supplémentaires d’émissions qui seront éventuellement générées par dollar versé au Fonds technologique. Nous ne pouvons donc pas dire si les émissions seront sous-estimées ou surestimées à long terme, compte tenu des hypothèses de modélisation quant à l’offre de compensations. Nous pensons toutefois qu’il est peu probable que les compensations représentent toutes une réduction supplémentaire d’émissions au cours de la période visée par la LMOPK. De plus, en raison des secteurs limités dont présume la modélisation, il est à prévoir que davantage de transactions de compensation seront conclues que celles actuellement prévues selon la modélisation d’Environnement Canada.

Enfin, il faut reconnaître que les exigences du Cadre réglementaire en matière de réductions d’émissions ne sont pas absolues dans cette politique. Les réductions réelles dépendront plutôt du niveau d’activité économique puisque la politique exige des réductions d’émissions par unité d’extrant. Les réductions signalées dans le Plan et attribuables au Cadre réglementaire contribueront au maintien du statu quo. Si la croissance économique est plus rapide qu’anticipée, les émissions engendrées par le maintien du statu quo seront plus élevées, tout comme le seront les exigences de conformité imposées par la norme d’intensité des émissions. Inversement, si la croissance est plus lente, les exigences entraînent des réductions d’émissions moins nombreuses (mais les émissions selon le maintien du statu quo sont également moins élevées). L’évaluation des réductions par rapport au maintien du statu quo en vertu d’une norme d’intensité des émissions est plus difficile que dans le cas d’une exigence absolue puisque les exigences de conformité suivent la courbe de croissance économique sous-jacente ainsi que le progrès technologique.

Conclusions

L’analyse qui précède laisse croire que le Cadre réglementaire sur les émissions atmosphériques engendrera d’importantes réductions d’émissions et contributions aux réductions futures d’émissions. Toutefois, les réductions réelles seront probablement surestimées puisque les estimations fournies continuent d’associer l’utilisation de l’un ou l’autre des mécanismes de conformité aux réductions d’émissions au cours de la période visée par la LMOPK. De plus, comme l’a indiqué le gouvernement, le contenu et le calendrier du Cadre réglementaire seront modifiés. La détermination finale de l’exactitude des prévisions de réductions d’émissions doit donc attendre.

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28 En ce qui concerne le mandat de la présente étude, les dispositions particulières pour les mesures précoces sont synonymes de crédit d’impôt pour les entreprises qui ont commencé à réduire leurs émissions de GES avant 2006. Il est important de souligner que même si on reconnaît ces réductions dans le Cadre réglementaire de 2010-2012, elles ne jouissent d’aucun statut par rapport au Protocole de Kyoto.

29 Canada (2009a), p.8.

30 Canada (2008b). http://www.ec.gc.ca/doc/virage-corner/2008-03/571/p2_fra.htm

31 Il n’existe aucun crédit compensatoire pour l’adoption de mesures précoces dans l’inventaire des émissions — seulement une mise en tableau des émissions réelles. Les mesures antérieures, tant qu’elles ont un effet sur les émissions actuelles, signifient simplement que les émissions sont moins élevées aujourd’hui qu’elles ne l’auraient été, mais ce n’est pas pertinent. Si les entreprises obtiennent un crédit compensatoire en vertu du Cadre réglementaire sur les émissions atmosphériques pour les mesures adoptées dans le passé, ces crédits serviront à compenser les émissions qui se produisent en réalité pendant la période visée par le Protocole de Kyoto afin de se conformer au Cadre réglementaire sur les émissions atmosphériques. Il reste que ces émissions apparaîtront dans l’inventaire des émissions du Canada.

32 Canada (2008b). http://www.ec.gc.ca/doc/virage-corner/2008-03/571/p2_fra.htm

33 La réponse de 2008 citait un chiffre de 20 Mt, qui ne comprenait que les contributions au Fonds technologique visant à compenser les exigences en matière de conformité selon les cibles d’intensité d’émissions du Cadre réglementaire. Toutefois, d’après une nouvelle analyse des renseignements acquis auprès d’Environnement Canada, les chiffres totaux de conformité pour 2008, en incluant la conformité à l’intensité des émissions et aux lignes directrices sur les émissions d’hydrocarbures fluorés et de torchage, seraient des contributions de 40 Mt au Fonds technologique. Les chiffres de 2009 reflètent ce rajustement.

34 Voir (http://www.ec.gc.ca/default.asp?lang=Fr&n=714D9AAE-1&news=C890F013-F3EB-4BCA-A5D9-3B6C2427DA55)

35 Ibid.

36 Ibid.